Introductie

Op 30 mei 2023 is de Wet toekomst pensioenen aangenomen door de Eerste Kamer¹. Hierin is opgenomen dat voor alle zelfstandigen² een verplichte arbeidsongeschiktheidsverzekering (hierna: AOV) zal worden ingevoerd. Daarnaast is in november 2022 een werkgroep gestart vanuit het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Deze ‘Onafhankelijke Commissie Toekomst Arbeidsongeschiktheidsstelsel’ (hierna: OCTAS) heeft het huidige arbeidsongeschiktheidsstelsel onder de loep genomen en daarbij ook de mogelijkheden voor verzekeren van zelfstandigen onderzocht. Het eindrapport van deze werkgroep is op 29 februari 2024 aangeboden aan de Tweede Kamer en op 15 maart 2024 voorzien van een kabinetsreactie³. De verwachting is dat een nadere uitwerking in het najaar van 2024 klaarligt voor een volgend kabinet. Dit in tegenstelling tot de eerdere verwachting dat in het voorjaar 2024 een wetsvoorstel zou worden aangeboden omtrent de verplichte AOV voor zelfstandigen. Verder wordt verwacht dat een verplichte AOV voor zelfstandigen op zijn vroegst in 2027 in werking zal treden.

In dit artikel wordt ingegaan op de verschillende opties die overwogen worden voor een verplicht gestelde AOV voor zelfstandigen. Vervolgens wordt kort ingegaan op de haalbaarheid van de verschillende varianten. Met deze informatie wordt toegelicht welke mogelijke gevolgen de verschillende varianten kunnen hebben voor verzekeraars.

Voorgestelde varianten

Op dit moment worden vier varianten overwogen voor verplichtstelling van een AOV voor zelfstandigen, één variant komt voort uit het pensioenakkoord en drie varianten uit de OCTAS. In Tabel 1 worden de basiskenmerken van deze opties weergeven. Merk hierbij op dat de basiskenmerken van de drie verschillende OCTAS varianten gelijk zijn en dat het hierbij gaat om het verplicht gestelde gedeelte van de dekking.

Belangrijk voor verzekeraars is allereerst of een mogelijkheid zal bestaan tot een private verzekering. Daarnaast is van belang wat de voorwaarden zijn van een eventuele publieke dekking om hier met alternatieve of aanvullende producten op aan te kunnen sluiten.

In de volgende subhoofdstukken wordt ingegaan op de details, risico’s en mogelijkheden van de verschillende varianten.

Variant 1 - Pensioenakkoord

Vanuit het pensioenakkoord wordt een verplichte AOV voorgesteld voor alle zelfstandigen. Hierbij krijgt de ondernemer de keus om dit publiek, via het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (hierna: UWV), of privaat te verzekeren.

Publieke dekking

De publieke dekking kent een wachttijd van een jaar en de dekking bedraagt maximaal 143% van het wettelijk minimumloon (WML). De uitkering wordt vastgesteld als 70% van het laatstverdiende inkomen, waarbij de maximale uitkering het WML (70% van 143% WML) bedraagt.

Uitgegaan wordt van een uniforme premie, waarbij een voorlopige indicatie van 7,5% - 8% van het inkomen tot de maximale premiegrondslag (143% WML) wordt aangehouden. Verder is nog niet bekend hoe in deze regeling wordt omgegaan met keuringen en re-integratiemogelijkheden.

Private dekking

Voor de private verzekering geldt dat de dekking minimaal gelijk dient te zijn aan de publiek aangeboden dekking. Dit betekent een wachttijd van maximaal een jaar en ten minste een uitkering conform de publieke dekking. Premiestelling en acceptatievoorwaarden worden door de verzekeraar zelf bepaald.

Overwegingen en risico’s

Deze variant gaat uit van een eenvoudige basisverzekering met als doel het zorgen voor toegankelijkheid en een vangnet voor alle zelfstandigen. Gegeven dat in deze variant de mogelijkheid bestaat om deze eenvoudige basisverzekering ook privaat af te sluiten, lijkt het voor de hand te liggen dat zelfstandigen met een laag risico die momenteel een AOV hebben deze dekking privaat blijven houden. Risico hierbij is wel dat de publieke verzekering voor sommige verzekerden goedkoper wordt. Dit kan er toe leiden dat verzekerden toch zullen overstappen.

Een hybride stelsel kan ook problemen met zich meebrengen. Denk bijvoorbeeld aan de complexiteit in vergelijkbaarheid tussen premies, zoals is gebleken in het hybride stelsel binnen de WGA.

Gegeven de uniforme premie die gehanteerd wordt bij het publieke stelsel, zal het daarnaast mogelijk uitdagend blijven om deze op een betaalbaar niveau te houden op het moment dat de zelfstandigen met laag risico zich privaat verzekeren (antiselectie).

Mogelijkheden voor verzekeraars

In de basis biedt dit hybride systeem veel ruimte voor verzekeraars. Echter, zoals eerder genoemd, bestaat eventuele complexiteit in de vergelijkbaarheid tussen een publieke en private premie.

Voor verzekeraars zal het in dit scenario van belang zijn polissen aan te bieden die op aantoonbare wijze voldoen aan de minimaal vereiste dekking en zich onderscheiden (in positieve zin) van het publieke stelsel. Verzekeraars kunnen bijvoorbeeld onderscheidend zijn door goede re-integratiediensten en relevante aanvullende dekkingen zoals het eerstejaarsrisico binnen dezelfde polis aan te bieden.

Zelfstandigen die kiezen voor de publieke dekking omdat het nu eenmaal moet, zullen waarschijnlijk niet kiezen voor een aanvullende dekking bij een verzekeraar. De verwachting is derhalve niet dat deze variant zal leiden tot een grote stijging van de AOV-populatie voor verzekeraars. Voor de huidige populatie ligt de onzekerheid met name aan de premiekant, waarbij ook de vergelijkbaarheid van premiestelling in een hybride stelsel mogelijk een grote rol zal spelen.

Variant 2 – OCTAS ‘Huidig stelsel beter’

In dit voorstel komt naast de arbeidsongeschiktheidsregeling voor werknemers een apart systeem voor zelfstandigen waarbij alle zelfstandigen publiek worden verzekerd. In dit voorstel is derhalve geen private optie voor deze dekking. Hierbij geldt een wachttijd van twee jaar en de uitkering bedraagt 70% van het laatstverdiende inkomen, waarbij dit totaal wordt gemaximeerd op 100% van het wettelijk minimum loon (WML), oftewel de uitkering bedraagt het sociale minimum. Het resterende verlies aan inkomen – het verschil tussen het sociaal minimum en het oude loon – valt voor zelfstandigen onder het ondernemersrisico.

Na twee jaar ziekte vindt een beoordeling plaats door de verzekeringsarts en arbeidsdeskundige van het UWV. In tegenstelling tot een werknemerskeuring, waar een arbeidsongeschiktheidspercentage wordt vastgesteld, wordt hier de focus gelegd op de drempelfuncties passend bij het WML-niveau. Indien uit de keuring komt dat de drempelfuncties niet meer uitvoerbaar zijn, volgt een uitkering. Bijverdienen tijdens de uitkering is toegestaan, waarbij 70% van de extra inkomsten in mindering wordt gebracht op de uitkering.

Uitgegaan wordt van een uniforme premie, waarbij een voorlopige indicatie van 5,5% van het inkomen tot de maximale premiegrondslag wordt aangehouden. In deze premie is inbegrepen dat gebruik kan worden gemaakt van de re-integratiediensten vanuit het UWV, gelijk aan die van werknemers. Tijdens de ziekteperiode is dit een optionele dienst en in de uitkeringsfase is deze verplicht.

Overwegingen en risico’s

In deze variant wordt uitgegaan van een publieke basisbescherming voor zelfstandigen. Doordat deelname in het publieke stelsel verplicht is, kan de uniforme premie op een betaalbaar niveau blijven waarmee solidariteit tussen zelfstandigen geborgd is.

Bijzonder aan dit stelsel is het onderscheid tussen de keuring voor zelfstandigen en werknemers (i.e. bepaling wel/geen WML niveau versus mate van arbeidsongeschiktheid). Dit is bedoeld om de verdere druk op de UWV keuringsartsen te beperken, aangezien er vanuit wordt gegaan dat de keuring voor zelfstandigen minder belastend is. Echter kan dit onderscheid voor bijvoorbeeld mensen die zowel zelfstandige als werknemer zijn leiden tot onduidelijkheid over de uitkering.

Daarnaast zal binnen dit stelsel aansluiting moeten worden gezocht tussen het publieke en private stelsel voor de zelfstandigen die een aanvullende dekking willen afnemen. Hierbij dient geborgd te worden dat zelfstandigen niet over- of onderverzekerd raken. Verder zijn heldere afspraken noodzakelijk rondom re-integratievormen. Met name bij private verzekeringen voor beroepsarbeidsongeschiktheid kan hier een belangenconflict ontstaan. Wat als de verzekeringsarts van mening is dat de verzekerde nog kan werken en het UWV gesteld heeft dat dit niet zo is, of vice versa?

In algemene zin kan gesteld worden dat reactivering van de zieken waarschijnlijk effectiever is als zieken vanaf het begin begeleid worden. Door de verplichte publieke verzekering voor alle zelfstandigen bij het UWV, zullen de re-integratiekansen van zelfstandigen mogelijk verslechteren.

Mogelijkheden voor verzekeraars

Deze regeling is vooral bedoeld om de niet-verzekerde zelfstandige een bestaansminimum te bieden. De bestaande AOV-populatie zal naar alle waarschijnlijkheid nog steeds behoefte hebben aan een aanvullende verzekering al dan niet in combinatie met een dekking voor de wachttijd. Verzekeraars houden de ruimte om hiervoor aanvullende producten aan te bieden, waarbij zelfstandigen zelf de keuze hebben om die wel of niet af te nemen.

Moeilijkheid voor verzekeraars bij deze regeling zal met name liggen in het feit dat bij een gelijke wachttijd reeds een keuring uitgevoerd is voordat zij een eerste keuring uitvoeren en dat zij pas later betrokken worden bij re-integratie. Dit zet mogelijk de huidige mate van re-integratie en indirect premies onder druk.

Variant 3 – OCTAS ‘Werk staat voorop’

In dit voorstel worden alle zelfstandigen publiek verzekerd, waarbij de vorm van het arbeidsongeschiktheidsstelsel voor werknemers en zelfstandigen vergelijkbaar is. Dit voorstel lijkt voor zelfstandigen erg op de vorige variant. Het is met name dat ook het werknemersstelsel aangepast wordt in deze variant.

In dit voorstel geldt een wachttijd van twee jaar. Na twee jaar ziekte volgt een toegangstoets voor uitkering, waarbij gebruik wordt gemaakt van:

• Standaard vragenlijst voor aanvraag
• Informatie vanuit de curatieve sector over de ziekte en behandelmogelijkheden
• Beschrijving door de bedrijfsarts over de belastbaarheid van de persoon (kosteloos aan te vragen via de re-integratiedienstverlener)

Als hieruit blijkt dat de zelfstandige door ziekte of gebrek zijn beroep niet meer kan uitoefenen en ook geen aangepast of vergelijkbaar werk kan doen in zijn eigen onderneming, volgt een zogenoemde re-integratieuitkering. De uitkering bedraagt 70% van het laatstverdiende inkomen, waarbij dit totaal wordt gemaximeerd op 100% van het wettelijk minimum loon (WML), oftewel de uitkering bedraagt het sociale minimum voor zelfstandigen. Het resterende verlies aan inkomen – het verschil tussen het sociaal minimum en het oude loon – valt net als bij de vorige variant voor zelfstandigen onder het ondernemersrisico.

Deze uitkering kent een looptijd van drie jaar, met een mogelijke verlenging van twee jaar indien de re-integratiemogelijkheden nog niet volledig benut zijn. Dit kan bijvoorbeeld voorkomen bij een lang behandeltraject of wisselende niveaus van belastbaarheid.

Tijdens deze uitkeringsperiode bestaat een sterke focus op arbeidsgeschiktheid. Er geldt een meewerkplicht voor re-integratie en het is toegestaan om bij te verdienen in deze periode. Van de extra inkomsten wordt 70% in mindering gebracht op de uitkering, waardoor bijverdienen loont. Indien de inkomsten hoger zijn dan het oude inkomen stopt de re-integratieuitkering.

Als de zelfstandige gedurende de uitkeringsperiode nog niet volledig is hersteld, volgt een AO-beoordeling. Deze beoordeling en bijbehorende AO-einduitkering is voor zelfstandigen conform OCTAS voorstel ‘Huidig stelsel beter’ oftewel wederom 70% van het laatstverdiende inkomen, waarbij dit totaal wordt gemaximeerd op 100% van het wettelijk minimum loon (WML) en bijverdienen tijdens de uitkering is toegestaan, waarbij 70% van de extra inkomsten in mindering wordt gebracht op de uitkering.

Overwegingen en risico’s

In deze variant wordt uitgegaan van een sterke focus op re-integratie voor de eerste drie tot vijf jaar na wachttijd, zowel vanuit de zelfstandige als de begeleiding vanuit het UWV. De hoogte van de re-integratieuitkering in die periode is net als daarna onafhankelijk van de mate van arbeidsongeschiktheid. In deze periode is dat bedoeld om een focus op re-integratie te behouden, maar heeft als risico dat, gerelateerd aan restverdiencapaciteit, geen directe financiële prikkel bestaat om te blijven werken los van de prikkel die naar voren komt dat maar 70% van het additionele loon van de uitkering wordt afgehaald.

Daarnaast vereist dit stelsel, dat sterk afwijkt van het huidige arbeidsongeschiktheidsstelsel, een grote mate van (persoonlijke) betrokkenheid vanuit het UWV om te voorkomen dat alsnog veel mensen doorstromen in de AO-einduitkering. Dit legt verdere druk op de capaciteit binnen het UWV. Verder zal binnen dit stelsel aansluiting moeten worden gezocht tussen het publieke en private stelsel voor de zelfstandigen die een aanvullende dekking willen afnemen. Dit stelsel sluit niet aan bij de huidige verzekeringsproducten gegeven de verschillende typen uitkeringen en beperkte informatie rondom arbeidsongeschiktheid wat ook nog tot additionele complexiteit zal leiden.

Mogelijkheden voor verzekeraars

Voor verzekeraars is dit een relatief complexe variant om op aan te sluiten. Er zullen nieuwe producten moeten worden ontwikkeld die passen bij de dynamische insteek van het stelsel, waarbij er tot de AO-beoordeling (na drie tot vijf jaar) geen tot weinig informatie beschikbaar is rondom de arbeidsongeschiktheid van de zelfstandige. Verder gelden dezelfde zaken die ook bij de vorige variant benoemd zijn.

Variant 4 – OCTAS ‘Basis voor werkenden’

In dit voorstel worden alle werkenden publiek verzekerd. In de basisregeling bestaat derhalve geen onderscheid tussen werknemers en zelfstandigen. Merk op dat voor werknemers een verplichte aanvullende dekking bestaat, waardoor in totaliteit wel een onderscheid bestaat tussen werknemers en zelfstandigen. In dit voorstel geldt een wachttijd van twee jaar en een AO-drempel van 35%. De beoordeling van arbeidsongeschiktheid is voor alle werkenden gelijk en zal worden uitgevoerd door de UWV-verzekeringsarts. De premie voor deze basisuitkering wordt uniform vastgesteld voor alle werkenden.

Iedereen met een AO-percentage boven de 35% die (voltijd) werkt ontvangt dezelfde basisuitkering op sociaal minimumniveau, ongeacht de huishoudsituatie. Verdient iemand minder dan het sociaal minimum, dan is de uitkering gelijk aan het oude loon.

In dit voorstel zijn re-integratiedienstverleners toegankelijk voor alle werkenden via het Regionale Re-integratiedienstloket (RRL). Het idee is dat deze nauw samenwerken met gemeenten, en eenvoudig regionaal toegankelijk zijn.

Tijdens de uitkeringsperiode is bijverdienen toegestaan. Inkomsten tot de restverdiencapaciteit worden niet verrekend. Enkel als meer wordt gewerkt volgt een verrekening van 70%. Indien de inkomsten hoger zijn dan het oude inkomen stopt de uitkering.

Overwegingen en risico’s

In dit scenario wordt uitgegaan van een basisbescherming voor alle werkenden met een hoge mate van solidariteit. Voor zelfstandigen wordt buiten deze basisbescherming de nadruk gelegd op het ondernemersrisico en is men dus aangewezen op de private markt indien een aanvullende verzekering gewenst is. Voor werknemers geldt een verplichte publieke aanvullende verzekering, die gefinancierd wordt door de werkgevers.

Aangezien de beoordeling van arbeidsongeschiktheid voor alle werkenden op dezelfde manier uitgevoerd wordt, vraagt deze aanpak een hoge capaciteit vanuit de UWV keuringsartsen.

Verder bestaat in dit scenario een relatief beperkte financiële prikkel om te werken aan re-integratie, met name voor mensen die momenteel een uitkering ontvangen rond het sociaal minimum.

Dit scenario kent, net als eerdere scenario’s, ook de complexiteit van een overgang/aanvulling van een publieke verzekering naar een private verzekering. Voor verzekeraars geldt dat zij afhankelijker worden van keuringen van het UWV. In het huidige collectieve hybride stelsel is gebleken dat dit niet altijd tot wenselijke resultaten leidt.

Mogelijkheden voor verzekeraars

Deze regeling is vooral bedoeld om de niet-verzekerde zelfstandige een bestaansminimum te bieden. De bestaande AOV-populatie zal nog steeds behoefte hebben aan een aanvullende verzekering al dan niet in combinatie met een dekking voor de wachttijd. Aangezien zelfstandigen geen toegang hebben tot het afsluiten van de publieke aanvullende verzekering, biedt dit mogelijkheden voor verzekeraars.

Zoals benoemd bij de eerdere scenario’s zal de complexiteit liggen in de overgang van publiek naar privaat en daarbij de afhankelijkheid van het UWV.

Haalbaarheid plannen

Alle uitgewerkte varianten van een nieuw arbeidsongeschiktheidsstelsel kennen de nodige zorgen rondom haalbaarheid. In alle varianten wordt de druk op het UWV, en dan met name de keuringsartsen, verder verhoogd. Gegeven de huidige achterstanden kan een verdere toename van werkzaamheden tot knelpunten leiden.

Specifiek binnen het pensioenakkoord geldt een vrij hoge dekking en relatief korte wachttijd voor zelfstandigen. Hier staat logischerwijs een (relatief) hoge premie tegenover. Met name vanwege de vrije keus tussen publieke en private verzekering bestaat de kans dat deze premie verder oploopt indien antiselectie ontstaat. Daarnaast zijn in deze variant nog weinig details uitgewerkt rondom bijvoorbeeld keuringen en re-integratiemogelijkheden.

In de OCTAS variant ‘huidig stelsel beter’ geldt solidariteit tussen zelfstandigen. Er is een beperkte uitkering maar daarmee ook een betaalbare premie, waardoor zelfstandigen (nog steeds) een hoge mate van ondernemersrisico kennen. Verder geldt voor alle werkenden een gelijke toegang tot re-integratiediensten en wordt zelfstandigen een eenvoudige keuring geboden die passend lijkt bij het niveau van de uitkering. Voor verzekeraars is het door relatieve eenvoud mogelijk om hier met private verzekeringen op aan te sluiten.

De OCTAS variant ‘werk staat voorop’ is een plan waar veel kritiek op is, met name vanuit werknemersorganisaties. Het uitgangspunt is hier dat vrijwel iedereen in de uitkeringsperiode volledig gaat re-integreren, maar het blijft onduidelijk of dit gaat lukken, en zo ja, hoe dan precies. Specifiek voor zelfstandigen zou deze variant (in de basis) kunnen werken, indien de premie passend is. De opzet is voor verzekeraars echter erg lastig om op aan te sluiten, waardoor bijverzekeren op efficiënte wijze moeilijk lijkt.

In de OCTAS variant ‘basis voor werkenden’ worden werknemers en zelfstandigen samengevoegd in een basisregeling met onderlinge solidariteit. Hier is veel kritiek op vanuit zowel werknemers als zelfstandigen, met name vanwege het feit dat er in de basisdekking geen splitsing wordt aangebracht tussen zelfstandigen en werknemers. Positief aan dit scenario is de eenvoud voor zelfstandigen, waardoor verzekeraars hier goed op zouden kunnen aansluiten met aanvullende producten.

Gegeven enerzijds de onduidelijkheid rondom het ‘pensioenakkoord’ voorstel, en anderzijds de kritiek op de OCTAS varianten ‘werk staat voorop’ en ‘basis voor werkenden’, ontvangt het OCTAS scenario ‘huidig stelsel beter’ vooralsnog de meest positieve reacties vanuit de markt. Voor werknemers is er een redelijke aansluiting op het huidige WIA-stelsel, waardoor een overgang uitvoerbaar lijkt. Voor zelfstandigen is de regeling praktisch ingestoken, met een focus op bescherming tot sociaal minimumniveau.

 

Gevolgen verzekeraars

Vanuit de publieke dekkingen is helder dat de focus ligt op een basisbescherming voor zelfstandigen. Dit is terug te zien in het feit dat een uniforme premie geldt zonder deelnamerestricties, tezamen met een sobere uitkering.

Opvallend in alle varianten is dat geen aandacht wordt besteed aan de wachttijdperiode vanuit het publieke stelsel. Hier kunnen verzekeraars een belangrijke rol spelen, juist omdat in deze fase de meeste effectieve re-integratie kan plaatsvinden. Betrokkenheid in deze periode is dan ook van groot belang.

Verder zal in alle varianten gezocht moeten worden naar passende aanvullingsdekkingen, aangezien de zelfstandige hiervoor is aangewezen op de private markt. De doelgroep voor deze aanvullende dekkingen zal naar waarschijnlijkheid sterk overeen komen met de populatie die op dit moment al verzekerd is.

Zoals eerder aangegeven zal kritisch beoordeeld moeten worden of verzekerden in het nieuwe systeem niet over- of onderverzekerd raken door het integreren van het publieke met het private systeem. Naar verwachting zullen, in elk geval indien een publieke dekking verplicht wordt, de huidige verzekeringsproducten moeten worden aangepast. Verder is van belang dat er goede afspraken gemaakt worden met het UWV rondom verschillende re-integratievormen. Met name bij beroepsdekkingen is alertheid geboden, aangezien het publieke stelsel hier geen rekening mee houdt.

Ook lessen die reeds getrokken zijn uit het huidige hybride collectieve stelsel moeten een plek krijgen in het geheel.

Logischerwijs hebben bovengenoemde zaken ook consequenties voor de financiële risico’s en technische rapportagestraten van verzekeraars. Van belang is om deze risico’s tijdig in kaart te brengen en te integreren in de financiële rapportages.

Conclusie

Ondanks dat nog een keuze gemaakt moet worden tussen de verschillende varianten van de verplichte AOV voor zelfstandigen, zijn een aantal zaken helder. Focus van de verplichte dekking ligt bij een basisvangnet voor zelfstandigen. Dit is terug te zien in een sobere uitkering en relatief betaalbare uniforme premies.

Voor verzekeraars geldt dat ze rekening zullen moeten houden met het publieke stelsel bij het verzekeren van zelfstandigen. Er zullen producten moeten worden aangepast om een juiste dekking te borgen, en te voldoen aan de wens van de zelfstandige. Naast productontwikkeling zal dit ook de financiële risico’s en rapportagestraten raken. Het is dus van belang op de hoogte te blijven van de recente ontwikkelingen en waar mogelijk voor te sorteren op veranderingen.

Wilt u weten hoe u hier in uw modellen, risicobeheersing en productontwikkeling rekening mee kan en moet houden. Neem contact op met ons.

---

¹ Wet toekomst pensioenen aangenomen. Rijksoverheid.nl https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2023/05/30/wet-toekomst-pensioenen-aangenomen .

² Specifieke definitie voor het vervolg van dit artikel: alle IB-ondernemers en meewerkende partners .

³ Kabinetsreactie op rapport OCTAS https://open.overheid.nl/documenten/7107bc0f-4dc5-4ff2-83df-9bc9b6baa806/file.